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Le processus législatif

Le processus législatif, c’est-a-dire l’ensemble des activités effectuées au sein du parlement et en dehors de celui-ci débouchant sur l’adoption d’une loi, a été décrit avec précision par la Constitution de la République de Pologne et par le Règlement du Sejm. Ce processus, appelé processus législatif, comporte plusieurs étapes:

Initiative législative

Pour qu’un processus législatif puisse être lancé, un projet de loi doit être déposé au Sejm. L’initiative des lois appartient aux intervenants énumérés ci-dessous:

  • les députés (une proposition de loi peut être déposée par une commission du Sejm ou par un groupe de 15 députés au minimum),
  • le Sénat (une résolution prise à la majorité des voix de la chambre est nécessaire),
  • le Président,
  • le Conseil des ministres, c’est-a-dire le gouvernement.

En outre, la constitution accorde le droit d’initiative législative aux citoyens qui peuvent déposer un projet d’un texte législatif dans le cadre d’une initiative civique, mais un tel projet doit être signé par 100 000 citoyens ayant le droit d’élection au Sejm.

Néanmoins, il existe certains projets de loi dont l’initiative est réservée à un nombre restreint d’intervenants parmi ceux énumérés ci-dessus; un projet de budget de l’Etat et projets urgents ne peut être déposés que par le Conseil des ministres. La procédure d’urgence est censé privilégier certaines lois et permettre leur adoption plus rapide, au détriment des autres projets (cette procédure est dénommée «voie législative urgente»), ce qui donne au gouvernement la possibilité de mettre en ouvre les actions les plus vitales pour l’Etat. La spécificité de cette voie législative urgente est liée, entre autres, au fait que le Sénat ne dispose que de 14 jours pour statuer sur le texte. Dans le cas du Président, ce délai ne doit pas dépasser 7 jours. Toutefois, certains domaines ne sont pas soumis a cette procédure, par ex. les élections.

Les projets peuvent porter soit sur une nouvelle loi relative aux questions jusqu’alors non réglées, soit sur une modification d’une loi existante (amendement).

Les projets de loi, rédigés par écrit, sont transmis au Maréchal du Sejm qui les fait imprimer et distribuer aux députés. Compte tenu du grand nombre de projets concernant souvent le même problème, par exemple un amendement du code pénal, un numéro unique d’imprimé parlementaire est attribué a chaque projet pour faciliter le travail.

En soumettant son projet, l’auteur désigne son représentant qui le représente tout au long des travaux sur le projet. Chaque projet doit obligatoirement comprendre l’exposé des motifs, dans lequel sont présentés la nécessité et l’objectif de la loi envisagée, qui précise l’impact prévu de cette loi sur les plans :social, économique, financier et juridique, et indique les sources de financement. En outre, il doit être accompagné d’une déclaration sur la conformité du projet de loi au droit de l’Union européenne. Le Maréchal du Sejm peut renvoyer un projet de loi a son auteur si l’exposé des motifs ne remplit pas les conditions prévues par la loi. En cas de doutes sur la conformité du projet au droit en vigueur, y compris au droit de l’Union européenne, ou aux règles essentielles de la technique législative, le Maréchal du Sejm peut, sur avis du Bureau du Sejm, saisir la Commission législative. Si la Commission statuant à la majorité des 3/5 des voix et en présence de la moitié de ses membres au minimum trouve le projet en question irrecevable, le Maréchal peut ne pas y donner suite.

L’examen par le Sejm d’un projet de loi se fait au moyen des trois lectures. Le mot «lecture» vient de l’ancienne pratique selon laquelle l’intégralité du projet était lue pendant la séance du Sejm.

Première lecture

Elle a lieu devant le Sejm en séance plénière ou devant la commission compétente pour l’objet du texte. Compte tenu du fait que l’ordre du jour des séances du Sejm est très chargé, il est d’usage que la première lecture se fait en séance de la commission. Cependant, il existe certains projets de lois ayant un impact important sur la vie de la société, tels que changement de la constitution, loi budgétaire, lois fiscales, lois concernant les élections présidentielles, législatives et municipales, lois régissant le régime et les compétences des autorités publiques, ainsi que les codes, qui doivent être présentés en séance plénière du Sejm des leur première lecture. En outre, lorsque cela est justifié, le Maréchal du Sejm peut passer en première lecture plénière d’autres projets de loi.

La première lecture d’un projet de loi comprend l’exposé des motifs présenté par son auteur, la discussion sur les grandes lignes du projet, et une session de questions-réponses entre les députés et l’auteur. Si la première lecture a lieu au cours d’une séance du Sejm, celle-ci se termine par l’adoption, à l’issue du débat, d’une résolution relative à l’envoi du dossier à une commission compétente et même a plusieurs commissions si les sujets abordés dans le projet touchent aux domaines de compétence des autres commissions. Déjà à ce stade, une demande de rejet du projet dans son intégralité peut être formulée.

Lorsque le projet est envoyé en commissions, celles-ci peuvent le corriger et en modifier le contenu. Chaque commission peut élire en son sein une sous-commission pour la charger d’un examen approfondi du projet. Elle peut aussi faire appel a des experts dans la matière concernée, appelés «experts de la commission». Un représentant dument habilité de l’auteur participe obligatoirement aux séances de la commission et de la sous-commission.

À l’issue de ces travaux, la commission adopte une position commune sur ce texte, et rédige un rapport dans lequel elle recommande soit d’adopter le texte sans amendements ou avec des amendements proposés par elle, soit de le rejeter. Les motions et les propositions d’amendements rejetées par la commission peuvent figurer dans le rapport, lorsque la demande y relative est formulée; elles sont débattues, par la suite, en tant que propositions de la minorité.

La commission désigne en son sein un député rapporteur chargé de présenter, lors de la deuxième lecture, les résultats du travail de la commission, notamment son rapport.

Deuxième lecture

Elle a toujours lieu en séance plénière du Sejm et comprend, en premier lieu, une présentation du rapport de la commission, suivie d’un débat (discussion) permettant de formuler les nouvelles propositions d’amendements ainsi que les nouvelles motions. Le droit de proposer des amendements en deuxième lecture est attribué à l’auteur (qui peut être, par exemple, le Président, dans le cas d’un projet présidentiel), à un groupe de 15 députés au minimum, aux chefs des groupes ou cercles parlementaires et au Conseil des ministres. Les amendements doivent être formulés avant la fin de la deuxième lecture. Ce délai est définitif également pour l’auteur s’il envisage de retirer son projet. Cette étape est importante aussi pour les projets de lois déposés par les députés, car si un ou plusieurs députés retirent leur soutien au projet initié par les députés et si le nombre total des députés soutenant le projet est inférieur a 15, le projet est considéré comme retiré. Si de nouveaux amendements ou motions sont proposés en deuxième lecture, le projet est renvoyé à ladite commission pour examen, évaluation et présentation d’un rapport supplémentaire au Sejm, par lequel la commission demande leur adoption ou leur rejet.

En revanche, dès lors que le projet n’est pas renvoyé devant la commission suite a sa deuxième lecture, sa troisième lecture peut commencer immédiatement.

Troisième lecture

Le rapporteur présente, en séance plénière du Sejm, un rapport supplémentaire établi par la commission ainsi qu’une position prise par celle-ci sur les amendements proposés en deuxième lecture. Ensuite, les députés votent sur les propositions et les amendements dans un ordre préétabli, en les adoptant ou rejetant. La première motion soumise au vote est celle de rejeter le projet dans sa totalité; viennent ensuite les amendements de différents articles, et finalement le texte entier du projet, tel que proposé par la commission et tenant compte des amendements déja adoptés.

Le Sejm adopte les lois à la majorité des voix, en présence d’au moins la moitié du nombre constitutionnel des députés. Dans des cas spécifiques, les dispositions légales prévoient d’autres proportions des voix nécessaires à l’adoption d’une loi.

Dès son adoption, la loi (car, à ce stade, le projet initial devient déjà une loi, même si cette dernière n’est pas encore un instrument juridique contraignant) est transmise par le Maréchal du Sejm au Sénat.

Procédure devant le Sénat

La procédure d’examen des textes par le Sénat est décrite dans la Constitution de la République de Pologne et dans le Règlement du Sénat.

Dès la communication de la loi par le Sejm, le Maréchal du Sénat la renvoie devant une ou plusieurs commissions du Sénat compétentes en la matière. Ces commissions disposent d’un délai maximum de 18 jours pour l’examiner et élaborer un projet de résolution du Sénat y afférente.

Ensuite, le Sénat, réuni en séance, procède à un débat et à un vote en vue de l’adoption d’une résolution. Celle-ci peut recommander soit l’adoption du texte dans sa rédaction initiale (dans ce cas, le Maréchal du Sejm communique la loi au Président pour signature), soit son rejet, soit l’introduction d’amendements (si c’est le cas, la loi est renvoyée devant le Sejm). Les délais impartis au Sénat pour prendre position sur un texte de loi sont stricts et correspondent a 30 jours à compter de la saisine pour les lois ordinaires (d’autres délais sont prévus pour la loi budgétaire et pour les lois urgentes, respectivement 20 et 14 jours). Au cas où le Sénat n’aurait pas amendé ou rejeté le texte dans les délais impartis, celui-ci sera réputé adopté dans la teneur proposée par le Sejm.

Examen de la résolution du Sénat par le Sejm

Si le Sénat adopte, dans les délais impartis, une résolution dans laquelle il propose d’introduire des amendements au texte adopté par le Sejm, ou de rejeter le texte dans sa totalité, le Maréchal du Sejm la transmet à la commission ayant été à l’origine du texte discuté. La commission, en coopération avec le sénateur rapporteur, discute sur la position du Sénat, et rédige un nouveau rapport dans lequel elle recommande soit d’accepter entièrement ou partiellement les amendements introduits par le Sénat, soit de les rejeter. Le Sejm peut rejeter aussi bien les amendements du Sénat que sa demande de rejet du texte, en statuant à la majorité absolue des voix (le total des voix «pour» étant supérieur au nombre cumulé des voix «contre» et des abstentions) en la présence d’au moins la moitié du nombre constitutionnel des députés. À défaut de la majorité absolue, le texte final de la loi comportera les amendements du Sénat. En revanche, lors d’un vote sur la résolution du Sénat rejetant une loi, l’absence de la majorité des voix vaut l’abandon de cette loi qui n’entrera pas en vigueur. Une fois la décision finale prise, le texte est transmis au Président de la Pologne pour signature.

Rôle du Président de la République de Pologne dans le processus législatif

Le Président dispose de 21 jours pour signer une loi (ce délai est de 7 jours dans le cas des lois urgentes et de la loi budgétaire), ensuite, il ordonne sa publication au Journal des Lois de la République de Pologne. Cette publication est indispensable pour qu’un texte législatif puisse entrer en vigueur (prendre effet). La publication est suivie d’un délai légal (vacatio legis) conférant aux citoyens un temps nécessaire pour prendre connaissance du nouveau texte et préparer son application.

Le Président peut refuser de signer une loi et la renvoyer, en exposant les motifs de son refus, devant le Sejm pour un réexamen (il s’agit, dans ce cas, d’un «veto législatif»). Dans ce cas, le Sejm doit a nouveau prendre en charge une telle loi (sans la participation du Sénat qui n’intervient plus dans le processus). Cependant, il ne dispose plus du droit d’amender le texte.

Si le Sejm rejette le veto présidentiel à la majorité de 3/5 des voix en la présence d’au moins la moitié du nombre constitutionnel des députés, le Président sera contraint de signer et de faire promulguer la loi. Si le Sejm rejette le veto présidentiel à la majorité de 3/5 des voix en la présence d’au moins la moitié du nombre constitutionnel des députés, le Président sera contraint de signer et de faire promulguer la loi.

Au cas ou le Président aurait des doutes de nature juridique à l’encontre d’une loi adoptée par le parlement, il peut saisir le Tribunal constitutionnel afin qu’elle examine la conformité du texte à la Constitution. Cependant, s’il fait usage de ce droit, il ne pourra plus exercer le droit de veto législatif. Après l’examen de la loi en question, la Cour se prononce sur sa constitutionnalité. Si la loi est déclarée conforme à la Constitution, le Président est contraint de la signer. En revanche, si la loi est déclarée non conforme à la Constitution dans son intégralité, le chef d’Etat doit impérativement refuser sa signature.

Il peut arriver également que, d’après la Cour, seulement certaines dispositions de la loi sont contraires à la Constitution. Dans le cas ou ces dispositions ne sont pas intimement liées à la loi, le Président peut, après avoir consulté le Maréchal du Sejm, soit apposer sa signature à l’exclusion des dispositions déclarées contraires à la Constitution soit renvoyer la loi devant le Sejm afin qu’il soit procédé à l’«élimination des non-conformités». Dans un tel cas, la loi est reprise par le Sejm et ensuite par le Sénat en vue de l’élimination des non-conformités au regard de la Constitution. Ensuite, la loi ainsi modifiée est transmise au Président pour signature.

La démarche législative présentée ci-dessus ne tient pas compte des spécificités liées aux différents types de lois, tels que projets urgents, lois budgétaires, codes ou projets de lois d’initiative civique. Ces spécificités sont prévues pour que certaines lois puissent être adoptées dans les délais requis (cas de la loi budgétaire) ou pour garantir leur rédaction plus précise (changements des codes).