|

  • A
  • A
  • A

Proces ustawodawczy

Proces ustawodawczy, czyli ogół wszystkich czynności dokonywanych w parlamencie i poza nim, w celu uchwalenia ustawy, określony został szczegółowo w Konstytucji RP oraz regulaminie Sejmu. Proces ten, nazywany procesem legislacyjnym, składa się z kilku etapów:

Inicjatywa ustawodawcza

Aby proces legislacyjny mógł się rozpocząć, konieczne jest wniesienie projektu ustawy do Sejmu. Mogą to uczynić tylko określone podmioty, którym przysługuje prawo inicjatywy ustawodawczej:

  • posłowie (poselskie projekty mogą wnosić komisje sejmowe lub grupa co najmniej 15 posłów);
  • Senat (konieczna jest uchwała całej izby);
  • Prezydent;
  • Rada Ministrów, czyli rząd.

Dodatkowo konstytucja przewiduje możliwość złożenia projektu przez obywateli w ramach tzw. inicjatywy obywatelskiej, ale konieczne jest podpisanie się pod takim projektem 100 000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu.

Istnieją jednak pewne projekty, z którymi mogą wystąpić tylko określone podmioty spośród wyżej wymienionych, np. projekt ustawy budżetowej może zostać wniesiony jedynie przez Radę Ministrów. Szczególne znaczenie mają pilne projekty ustaw, które może wnieść do Sejmu tylko rząd. Status pilnego projektu zapewnia pierwszeństwo przed innymi projektami i szybkie uchwalenie ustawy, tzw. szybka ścieżka legislacyjna, co zapewnia rządowi możliwość realizowania najważniejszych zadań dla państwa. Różnica polega tu m.in. na tym, że Senat ma na rozpatrzenie ustawy tylko 14 dni, a Prezydent – 7 dni. Jednak pewne sprawy nie mogą być regulowane w tym trybie np. ustawy dotyczące wyborów.

Projekt ustawy może dotyczyć uchwalenia nowej ustawy w sprawach, które np. nie były do tej pory regulowane lub zmiany już obowiązującej ustawy, czyli jej nowelizacji.

Projekty ustaw składa się w formie pisemnej na ręce Marszałka Sejmu (w praktyce parlamentarnej przyjęło się określenie „wnieść do laski marszałkowskiej”), który zarządza ich drukowanie i doręczenie posłom. Ze względu na bardzo dużą liczbę projektów, które często dotyczą tego samego problemu np. zmiany Kodeksu Karnego, dla ułatwienia prac w Sejmie, każdemu projektowi zostaje nadany indywidualny numer druku sejmowego.

Wnosząc projekt wnioskodawca wskazuje swego przedstawiciela upoważnionego do reprezentowania go w pracach nad tym projektem. Każdy projekt musi również zawierać uzasadnienie, które wyjaśnia m.in. potrzebę i cel wydania ustawy, przedstawia przewidywane skutki społeczne, gospodarcze, finansowe i prawne, wskazuje źródła finansowania, czy też zawiera oświadczenie o zgodności projektu ustawy z prawem Unii Europejskiej. Marszałek Sejmu może zwrócić wnioskodawcy projekt ustawy, jeżeli dołączone do niego uzasadnienie nie odpowiada wymogom prawnym.

Jeżeli istnieje wątpliwość, czy projekt nie jest sprzeczny z prawem, w tym z prawem Unii Europejskiej lub podstawowymi zasadami techniki prawodawczej, Marszałek Sejmu, po zasięgnięciu opinii Prezydium Sejmu, może skierować dany projekt do Komisji Ustawodawczej celem wyrażenia opinii. Jeśli Komisja większością 3/5 głosów w obecności co najmniej połowy członków Komisji zaopiniuje projekt jako niedopuszczalny, Marszałek może nie nadać projektowi dalszego biegu.

Rozpatrzenie projektu ustawy przez Sejm odbywa się w trzech czytaniach. Nazwa „czytanie” wzięła się stąd, iż dawniej na sali obrad czytano cały projekt.

Pierwsze czytanie

Odbywa się ono na posiedzeniu plenarnym Sejmu lub na posiedzeniu komisji sejmowej właściwej dla danej problematyki wynikającej z projektu. Z uwagi na znaczne obciążenie porządku dziennego posiedzeń Sejmu regułą jest przeprowadzanie pierwszego czytania na posiedzeniu komisji. Jednak pewne, ważne społecznie projekty ustaw muszą być przedstawione na posiedzeniu Sejmu. Są to projekty ustaw: o zmianie konstytucji, podatkowych, dotyczące wyboru Prezydenta, Sejmu i Senatu oraz organów samorządu terytorialnego, regulujące ustrój i właściwość władz publicznych, projekt ustawy budżetowej, a także kodeksy. Marszałek Sejmu może skierować do pierwszego czytania na posiedzeniu Sejmu również inne projekty ustaw, jeżeli przemawiają za tym ważne względy.

Pierwsze czytanie projektu ustawy obejmuje uzasadnienie projektu przez wnioskodawcę, debatę w sprawie ogólnych zasad projektu oraz pytania posłów i odpowiedzi wnioskodawcy. Jeżeli pierwsze czytanie odbywa się na posiedzeniu Sejmu, kończy się ono podjęciem uchwały o skierowaniu projektu do właściwej – ze względu na tematykę projektu - komisji, bądź kilku komisji, jeżeli tematyka projektu obejmuje zakres ich działania. Na tym etapie może jednak już zostać złożony wniosek o odrzucenie projektu w całości.

Komisje pracując nad przepisami projektu mogą poprawiać i zmieniać ich treść. Do szczegółowego rozpatrzenia projektu komisje mogą powołać podkomisję, a ponadto mogą korzystać z opinii zaproszonych specjalistów z danej dziedziny tj. ekspertów komisji. Obowiązek uczestniczenia w posiedzeniach komisji i podkomisji ma upoważniony przedstawiciel wnioskodawcy.

Po zakończeniu prac komisja ustala wspólne stanowisko w sprawie danego projektu ustawy i przedstawia go w formie sprawozdania, a w nim wniosek o przyjęcie projektu bez poprawek, przyjęcie projektu z określonymi poprawkami lub odrzucenie projektu. W sprawozdaniu zamieszcza się również, po pisemnym zgłoszeniu, wnioski i propozycje poprawek odrzuconych przez komisje, które stają się później przedmiotem obrad jako wnioski mniejszości.

Ze swego grona komisja wybiera posła sprawozdawcę, którego zadaniem jest przedstawienie efektów prac komisji nad projektem w formie sprawozdania.

Drugie czytanie

Czytanie to zawsze jest przeprowadzane na posiedzeniu Sejmu i obejmuje przedstawienie Sejmowi sprawozdania komisji o projekcie ustawy, a w dalszej kolejności przeprowadzenie debaty, w czasie której mogą być zgłaszane kolejne poprawki i wnioski. Prawo wnoszenia poprawek w czasie drugiego czytania przysługuje wnioskodawcy, a także grupie co najmniej 15 posłów, przewodniczącemu klubu lub koła poselskiego oraz Radzie Ministrów. Poprawki mogą być zgłaszane do czasu zakończenia drugiego czytania. Ten termin jest ostateczny także dla wnioskodawcy, jeśli zamierza wycofać projekt. Ma on również znaczenie dla poselskich projektów ustaw, jeśli bowiem na skutek cofnięcia poparcia jednego z posłów dla danego projektu liczba podpisów będzie mniejsza niż 15, projekt ten będzie uznany za wycofany.

Jeżeli podczas drugiego czytania zostały zgłoszone kolejne poprawki i wnioski, projekt zostaje ponownie skierowany do komisji, która je rozpatruje, ocenia i przedstawia Sejmowi dodatkowe sprawozdanie, w którym wnosi o ich przyjęcie lub odrzucenie. Natomiast, jeśli projekt nie został skierowany powtórnie do komisji, może odbyć się niezwłocznie trzecie czytanie.

Trzecie czytanie

Na posiedzeniu Sejmu poseł sprawozdawca przedstawia dodatkowe sprawozdanie komisji lub, jeżeli projekt nie został skierowany do komisji, poprawki zgłoszone podczas drugiego czytania. Następnie posłowie głosują w odpowiednim porządku nad zgłoszonymi wnioskami i poprawkami, przyjmując je lub odrzucając. Na początku odbywa się głosowanie nad ewentualnym wnioskiem o odrzucenie projektu w całości, potem nad poprawkami do poszczególnych artykułów, a w końcu nad projektem w całości, w brzmieniu zaproponowanym przez komisje, wraz ze zmianami wynikającymi z przegłosowanych poprawek.

Sejm uchwala ustawę zwykłą większością głosów (liczba głosów „za” jest większa niż „przeciw”), w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. W szczególnych przypadkach przepisy prawa przewidują inne proporcje głosów konieczne do uchwalenia ustawy.

Następnie Marszałek Sejmu przekazuje uchwaloną przez Sejm ustawę – w tym momencie projekt stał się już ustawą, mimo że jeszcze nie jest ona obowiązującym aktem prawnym – do Senatu.

Prace w Senacie

Procedura rozpatrywania ustaw przez Senat regulowana jest przez Konstytucję RP oraz regulamin Senatu.

Po otrzymaniu ustawy uchwalonej przez Sejm Marszałek Senatu kieruje ją do odpowiednich problemowo komisji senackich (jednej lub kilku), które mają w terminie nie dłuższym niż 18 dni przeanalizować ją i opracować projekt stanowiska Senatu w sprawie ustawy. W przypadku ustaw pilnych oraz ustawy wykonującej prawo Unii Europejskiej – w terminie wyznaczonym przez Marszałka Senatu.

Następnie, na posiedzeniu Senatu odbywa się debata i głosowanie, a w jej efekcie Senat podejmuje uchwałę. Może ona zawierać wniosek o przyjęcie ustawy bez zmian (wtedy jest przekazywana Prezydentowi do podpisu) albo też wniosek o jej odrzucenie w całości lub wprowadzenie poprawek (wtedy ustawa jest przekazywana ponownie do Sejmu).

Senat ma ściśle określony czas na podjęcie decyzji w sprawie ustawy, a wynosi on w przypadku ustaw zwykłych 30 dni od jej przekazania (inne terminy przewidziano dla ustawy budżetowej – 20 dni, oraz ustaw pilnych –14 dni). Jeśli w tym terminie Senat nie zdecyduje o ewentualnych poprawkach, bądź o odrzuceniu ustawy, uznaje się ją za przyjętą w treści proponowanej przez Sejm.

Rozpatrywanie uchwały Senatu przez Sejm

Jeżeli Senat podejmie w terminie uchwałę zawierającą poprawki do ustawy uchwalonej przez Sejm lub odrzucającą ustawę w całości, jest ona kierowana przez Marszałka Sejmu pod obrady komisji, która wcześniej zajmowała się pracami nad tą ustawą. Komisja, przy udziale senatora sprawozdawcy, dyskutuje nad stanowiskiem Senatu i przedstawia sprawozdanie, w którym wnioskuje o przyjęcie senackich poprawek w całości lub części, bądź też ich odrzucenie.

Sejm może odrzucić poprawki Senatu, jak i wniosek o odrzucenie ustawy, bezwzględną większością głosów (liczba głosów „za” jest większa niż suma „przeciw” i „wstrzymujących się”), w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Jeżeli jednak nie będzie takiej większości, ostateczny tekst ustawy będzie zawierał treść uwzględniającą poprawki Senatu. Natomiast w przypadku głosowania uchwały Senatu o odrzucenie ustawy, brak większości bezwzględnej będzie oznaczał, że ustawa upadła i nie stanie się obowiązującym prawem.

Po rozpatrzeniu stanowiska Senatu, Marszałek Sejmu przekazuje ustawę do podpisu Prezydentowi RP.

Prezydent w procesie legislacyjnym

Prezydent RP podpisuje ustawę w ciągu 21 dni od dnia jej przedstawienia (7 dni w przypadku ustaw pilnych i ustawy budżetowej) i zarządza jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw. Aby bowiem ustawa stała się obowiązującym prawem (weszła w życie) musi być w nim opublikowana, a następnie musi upłynąć określony termin, tzw. vacatio legis, czyli okres potrzebny do zapoznania się z nią przez obywateli i przygotowania do jej realizowania.

Prezydent może jednak odmówić podpisania ustawy i z umotywowanym wnioskiem przekazać ją Sejmowi do ponownego rozpatrzenia (tzw. weto ustawodawcze), co powoduje, że zajmie się nią ponownie Sejm (ale już nie Senat). Nie ma on jednak na tym etapie możliwości wnoszenia nowych poprawek.

Jeżeli, większością 3/5 głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, Sejm odrzuci weto Prezydenta, to nie ma on innej możliwości, jak tylko podpisać ponownie uchwaloną ustawę i zarządzić jej ogłoszenie. Jeżeli takiej większości nie będzie, proces ustawodawczy kończy się i ustawa nie nabierze mocy prawnej.

Prezydent, jeśli ma wątpliwości prawne co do ustawy uchwalonej przez parlament, może złożyć wniosek do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie jej zgodności z konstytucją. Jeśli jednak skorzysta z tego uprawnienia, nie może już zastosować weta ustawodawczego.

Po rozpatrzeniu wniosku Trybunał orzeka, czy ustawa jest zgodna z konstytucją. Jeżeli Trybunał uzna ustawę za zgodną z konstytucją, Prezydent ma bezwzględny obowiązek jej podpisania. Jeśli zaś orzeknie o niezgodności całej ustawy, głowa państwa odmawia jej podpisania.

Może się również zdarzyć, że Trybunał orzeknie, iż tylko niektóre przepisy są niezgodne z ustawą zasadniczą. Jeżeli te przepisy nie są nierozerwalnie związane z ustawą, wtedy Prezydent, po uzyskaniu opinii Marszałka Sejmu, może ją podpisać z pominięciem tych przepisów, albo zwrócić ustawę Sejmowi w celu usunięcia niezgodności. W takim przypadku ustawą zajmie się ponownie Sejm, następnie Senat, a ich głównym zadaniem będzie taka zmiana przepisów, aby były one zgodne z konstytucją. Po ich przepracowaniu poprawiona ustawa jest ponownie przekazywana Prezydentowi do podpisu.

Przedstawiony schemat postępowania w toku procedury legislacyjnej nie uwzględnia wszystkich różnic przewidzianych przy rozpatrywaniu projektów ustaw: pilnych, o zmianie konstytucji, wykonujących prawo Unii Europejskiej, projektu ustawy budżetowej, projektu ustawy podpisanej przez 100 000 obywateli czy kodeksów. Różnice te mają zapewnić przyjęcie ustaw w odpowiednim terminie ( np. ustawa budżetowa) albo też zapewnić szczegółowe jego dopracowanie (zmiany kodeksów).